Dire che il trasferimento delle quote di Irpiniambiente dalla Provincia ai Comuni dell’ATO sia, in sé e automaticamente, illegittimo, oggi è una tesi difficile da sostenere in modo rigoroso. La ragione è che il modello è stato espressamente previsto dalla legge regionale campana: l’articolo 26-bis della L.R. Campania n. 14/2016 consente, nei casi di affidamento in house, il subentro dei Comuni nella titolarità delle quote delle società provinciali, con cessione da parte della Provincia e successiva acquisizione da parte dei Comuni; la stessa norma prevede anche una ripartizione delle quote “anche in modalità progressiva”.
Questo, però, non chiude la questione. La apre, semmai, sul punto decisivo: una base normativa regionale non basta, da sola, a rendere inattaccabile ogni concreta applicazione del modello. Il d.lgs. n. 201/2022 impone che la scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale avvenga tra più opzioni possibili — gara, società mista, in house, e in alcuni casi gestione in economia — sulla base di una valutazione comparativa reale. L’articolo 14 richiede che l’ente consideri qualità del servizio, investimenti, costi per utenti ed enti, impatto sulle finanze pubbliche e risultati prevedibili delle diverse alternative, dandone conto in una relazione motivata prima dell’affidamento.
Per gli affidamenti in house, inoltre, l’articolo 17 pretende una motivazione rafforzata: sopra soglia europea, l’ente deve spiegare espressamente le ragioni del mancato ricorso al mercato e i benefici concreti per la collettività in termini di investimenti, qualità, costi, finanza pubblica e obiettivi di interesse generale. Per i servizi a rete, lo stesso articolo 17 impone anche un PEF asseverato che indichi costi, ricavi, investimenti, finanziamenti, assetto economico-patrimoniale, capitale proprio e indebitamento.
È proprio su questo terreno che il caso Avellino si espone alle critiche più serie. Nel parere AS2072 del 27 gennaio 2025, l’AGCM ha rilevato che la delibera dell’ATO Avellino confermava l’affidamento in house a Irpiniambiente attraverso il subentro dei Comuni nelle quote della società provinciale. Nello stesso parere, l’Autorità ha affermato che la documentazione restava carente sotto il profilo istruttorio e priva di una motivazione esaustiva e adeguata, in contrasto con l’articolo 14 del d.lgs. n. 201/2022, sottolineando anche il rischio di un effetto anticoncorrenziale per l’ingiustificata compressione del confronto con il mercato.
A rafforzare questi dubbi non basta, da sola, la relazione del dott. Savino del 25 marzo 2025, che anzi presenta un limite evidente: non è una verifica indipendente in senso forte. Lo stesso estensore precisa, in chiusura, che le procedure svolte “non rappresentano attività di revisione contabile, né di controllo contabile, né di valutazione delle poste” e “non comportano una valutazione della loro veridicità o accuratezza”. In altre parole, la relazione non certifica la verità dei numeri: prende atto dei chiarimenti forniti dalla società affidataria e li ritiene, in termini generali, condivisibili. Questo ne riduce drasticamente la forza probatoria.
La debolezza della relazione emerge anche nel modo in cui tratta l’asseverazione del PEF. Il documento afferma che l’asseverazione ex art. 14, comma 4, del d.lgs. 201/2022 “assevera il contenuto e la sostenibilità finanziaria ed economica” del piano. Ma la legge attribuisce all’asseverazione un ruolo preciso e limitato: il PEF è un allegato necessario nei servizi a rete, non una sorta di sanatoria generale dell’intera operazione. L’asseverazione non sostituisce né la valutazione comparativa imposta dall’articolo 14 né la motivazione qualificata richiesta dall’articolo 17 per giustificare il mancato ricorso al mercato.
Anche sul piano ecoDELIBERA_Num_11__Allegato5_All.…a relazione Savino non dissipa davvero le criticità: le sposta in avanti. Il documento riferisce che eventuali ulteriori soccombenze potrebbero essere fronteggiate riducendo gli investimenti previsti, utilizzando la cassa generata nel tempo o ricorrendo a finanziamento bancario. Ma questa non è una prova di solidità; è, piuttosto, la descrizione di un equilibrio che dipende da variabili future e non da coperture già consolidate. Tagliare investimenti per assorbire rischi significa, per definizione, indebolire la capacità industriale che il legislatore intende invece presidiare proprio attraverso il PEF.
La stessa impostazione emerge nel passaggio sui dati 2024. La relazione afferma che i dati previsionali del PEF al 31 dicembre 2024 “appaiono in linea e coerenti” con la situazione contabile al 30 novembre 2024. Ma anche qui il giudizio resta debole: non c’è una certificazione autonoma della correttezza sostanziale di quei dati, e il documento precisa espressamente di non verificare veridicità e accuratezza delle poste. Si tratta quindi di una rassicurazione descrittiva, non di una validazione contabile piena.
Ancora più significativo è il ragionamento sul MOL. La relazione prende atto del disallineamento tra una crescita del 201% e una del 173,78%, attribuendolo a una diversa metodologia di calcolo e concludendo che anche il valore inferiore “appare idoneo”. Ma proprio questo passaggio segnala una fragilità: se il dato storico cambia a seconda della riclassificazione adottata, allora il confronto utilizzato per giustificare i picchi previsionali del PEF non è neutro né immediatamente univoco. La relazione non risolve davvero il problema metodologico: lo registra e lo supera per adesione alla spiegazione fornita dal gestore.
Il punto, dunque, non è sostenere che la relazione Savino sia “falsa” o irrilevante. Il punto è più preciso, e più serio: la relazione è un atto recettizio e non verificativo, costruito sui chiarimenti della società affidataria, che non controlla autonomamente la verità dei dati e non colma, da solo, il deficit di istruttoria e di motivazione contestato dall’AGCM. Serve come elemento di supporto interno, ma non ha il peso di una perizia indipendente risolutiva.
Resta poi il nodo istituzionale del rapporto tra controllore e controllato. Il d.lgs. 201/2022 stabilisce che, a livello locale, le funzioni di regolazione, indirizzo e controllo e quelle di gestione dei servizi pubblici locali a rete devono essere distinte e svolte separatamente. Gli enti di governo d’ambito non possono partecipare ai soggetti gestori, ma la norma precisa che non si considerano partecipazioni indirette quelle detenute dagli enti locali ricompresi nell’ambito. Dunque il sistema ammette che i Comuni siano soci della società in house; ciò che pretende è che la separazione tra chi regola e chi gestisce sia reale, non soltanto formale.
Per questo la domanda corretta non è se la gestione pubblica sia incostituzionale. Non lo è, in sé. L’ordinamento italiano consente espressamente l’in house. Il problema nasce quando il “pubblico” diventa una scelta ideologica sottratta a comparazione, o quando viene difeso con atti che non verificano davvero la tenuta economica dell’operazione ma si limitano a recepire le spiegazioni del gestore. In quel caso, non si discute più di una preferenza amministrativa legittima, ma della possibile insufficienza della motivazione e della vulnerabilità dell’intero assetto sul piano della ragionevolezza, della trasparenza e della concorrenza.
Va detto, per completezza, che dopo il parere critico del gennaio 2025, l’ATO Avellino ha trasmesso un nuovo riscontro con la delibera n. 11 del 26 marzo 2025; successivamente, l’AGCM ha ritenuto idonea la risposta dell’ente a rimuovere le preoccupazioni concorrenziali e, l’8 aprile 2025, ha deliberato di non impugnare l’atto davanti al TAR. Questo non cancella i dubbi tecnici e politici emersi, ma impedisce di raccontare la vicenda come una bocciatura definitiva e irrevocabile.
La conclusione resta netta: il vero nodo non è la parola “pubblico”. Il nodo è se, dietro quella parola, si stia costruendo un affidamento davvero motivato, economicamente sostenibile e fondato su verifiche solide, oppure un riassetto formale che redistribuisce quote e responsabilità senza sciogliere i dubbi di fondo. E oggi, proprio leggendo la relazione Savino, il punto più critico appare questo: la difesa dell’operazione esiste, ma poggia più su una presa d’atto dei chiarimenti del gestore che su un controllo esterno realmente incisivo.
Fonti cliccabili
- Legge Regionale Campania n. 14/2016 – testo vigente aggiornato (art. 26-bis, commi 8 e 9).
- Testo consultabile del d.lgs. 201/2022 (artt. 14 e 17 leggibili in PDF).
- Parere AGCM AS2072 del 27 gennaio 2025 su ATO Avellino / Irpiniambiente.
- Bollettino AGCM 14/2025 (esito finale: idoneità del riscontro e mancata impugnazione).
- Riferimento alla delibera ATO Avellino n. 11 del 26 marzo 2025.
